Meer verantwoordelijkheid voor gasleveranciers verandert de rekening niet
In het kort
Het kabinet onderzoekt een systeem waarin gasleveranciers zelf een deel van de wintervoorraad moeten aanhouden. Daarmee verschuift het risico van een late, dure overheidsingreep naar bedrijven die al gas aan klanten verkopen, maar de economische kosten verdwijnen niet. Wie voorraad moet inkopen, financieren en opslaan zal die rekening via tarieven, marges of belastingmiddelen terughalen. De echte verbetering zit daarom niet in de naam van de eerste betaler, maar in tijdig inkopen, Europese kostendeling en een heldere grens tussen commerciële voorraad en crisisreserve.
Nederland gaat de winter in met een ongemakkelijke tegenstelling. De gasopslagen waren op 25 september volgens het Nationaal Energie Dashboard voor 57,5 procent gevuld, terwijl het kabinet het Europese vuldoel onlangs vaststelde op 64 procent, afgerond 93 terawattuur. Tegelijk achtte Gasunie Transport Services eerder 115 terawattuur wenselijk voor een koud gasjaar. Dat verschil van 22 terawattuur is geen voorspelling van een tekort. Het is wel de ruimte waarin marktprikkels, leveringszekerheid en publieke kosten met elkaar botsen.
De aangekondigde beleidsrichting is dat leveranciers mogelijk zelf een deel van het gas voor extreme kou of storingen fysiek moeten opslaan. De juridische uitwerking wordt nog onderzocht en zou pas vanaf de winter van 2028/2029 kunnen gelden. Daarmee is dit geen ingevoerde verplichting, maar een voorstel. De economische vraag kan nu al worden beantwoord: wie formeel moet vullen, is niet automatisch degene die de rekening uiteindelijk draagt.
Direct naar een onderdeel van dit artikel
De lage vulgraad is ook een gevolg van rationeel wachten
Onder normale omstandigheden ontstaat een eenvoudige handelsprikkel. Een energiebedrijf koopt in de zomer gas wanneer het relatief goedkoop is, betaalt voor opslag en verkoopt het in de winter tegen een hogere prijs. Het verschil tussen zomer- en winterprijs moet groot genoeg zijn om opslagkosten, rente en risico te dekken. Is dat verschil te klein of zelfs negatief, dan wordt vullen commercieel onaantrekkelijk.
Europese vuldoelen veranderen die prikkel. Marktpartijen weten dat overheden tegen een deadline voldoende gas in de bergingen willen hebben. Wie vroeg koopt, kan de prijs zelf opdrijven. Wie wacht, houdt de mogelijkheid open dat de overheid later met subsidie of een publieke inkoper bijspringt. Dat is geen bewijs van verboden gedrag. Het is een voorspelbare reactie op een systeem waarin het publieke vangnet zichtbaar is en de verdeling van de kosten pas later wordt bepaald.
Het kabinet verlaagde op 11 september het Nederlandse doel met 10 procentpunt naar 64 procent, oftewel ongeveer 93 terawattuur. De reden was juist dat gedwongen aankopen in een gespannen markt de groothandelsprijs verder kunnen verhogen. Gasunie benadrukte dat het eerdere doel van 115 terawattuur was gebaseerd op de strengste winter van de afgelopen dertig jaar. Het lagere doel is dus een beleidsmatige afweging tussen extra fysieke buffer en het prijsrisico van haast.
Een rekenvoorbeeld maakt de orde van grootte zichtbaar. Stel dat 22 terawattuur extra moet worden gevuld. Eén terawattuur is één miljoen megawattuur, zodat dit 22 miljoen megawattuur is. Als aankoop en opslag samen €15 per megawattuur meer kosten dan de latere verkoop oplevert, bedraagt het verlies 22 miljoen maal €15, oftewel €330 miljoen. Dat is geen raming van de overheid en evenmin een voorspelling van de gasprijs. Het laat zien waarom een ogenschijnlijk klein prijsverschil bij een grote voorraad snel honderden miljoenen euro's wordt.
Een verplichting verandert de eerste betaler en niet de eindbetaler
Een opslagplicht voor leveranciers kan het wachten doorbreken. De overheid hoeft dan minder vaak op het laatste moment een publieke partij in te schakelen. Leveranciers weten vooraf welk minimum zij moeten aanhouden en kunnen de aankoop over meerdere momenten spreiden. Daarmee wordt de verantwoordelijkheid gekoppeld aan de klantenportefeuille waarvoor zij gas leveren.
Maar een wettelijke plicht maakt opslag niet gratis. Een leverancier verwerkt verwachte opslagkosten in vaste contracten, variabele tarieven of de risicopremie boven op de groothandelsprijs. Bij scherpe concurrentie lukt volledige doorberekening niet onmiddellijk en daalt eerst de marge. Op langere termijn verdwijnen aanbieders die structureel onder kostprijs leveren of worden contracten duurder. De economische last belandt dan alsnog grotendeels bij huishoudens en bedrijven.
Het verschil met een publieke ingreep zit vooral in verdeling en timing. Wanneer de staat gas koopt en een verlies via een heffing op netgebruik of uit de begroting terughaalt, betaalt een brede groep gebruikers of belastingbetalers. Wanneer iedere leverancier voorraad voor zijn eigen klanten moet aanhouden, sluit de rekening beter aan bij het verkochte volume. Kleine leveranciers kunnen echter relatief hoge financierings- en nalevingskosten hebben. Een verplichting zonder verhandelbare voorraadcertificaten of gezamenlijke inkoop kan daardoor de marktconcentratie vergroten.
Neem opnieuw het fictieve verlies van €330 miljoen en verdeel dit gelijk over 7,2 miljoen rekeneenheden. Dan is de uitkomst €45,83 per jaar, of €3,82 per maand, vóór btw. Die 7,2 miljoen is een transparante aanname, geen vastgesteld aantal huishoudens dat de rekening precies zo krijgt. In werkelijkheid wordt de last verdeeld over huishoudens, bedrijven, gasvolumes en contractvormen. Een huishouden zonder gasaansluiting kan bovendien via belasting of duurdere producten indirect alsnog meebetalen.
Nederland vult ook voor zijn buren maar profiteert zelf eveneens
De verdelingskwestie stopt niet bij de landsgrens. Nederland beschikt over grote opslagcapaciteit en is verbonden met de Noordwest-Europese gasmarkt. Gas uit een Nederlandse berging kan naar Duitsland of België stromen. Andersom kan gas uit opslag of aanvoer in een buurland Nederlandse afnemers bereiken. De officiële beantwoording voor de Energieraad bevestigt dat de uiteindelijke bestemming van opgeslagen gas niet exact kan worden herleid en dat binnen de Europese Unie solidariteitsafspraken bestaan voor noodsituaties.
Daarmee is de Nederlandse klacht over ongelijke kosten begrijpelijk, maar niet volledig eenrichtingsverkeer. Een open markt maakt het mogelijk om gas te kopen waar het beschikbaar is. Dat verlaagt normaal gesproken de totale systeemkosten en vergroot de leveringszekerheid. Het probleem ontstaat wanneer één land aantoonbaar extra kosten moet maken om een buffer te vullen waarvan andere landen vrij meeprofiteren, zonder dat daar een verdeelsleutel tegenover staat.
Een Europees systeem van opslagcertificaten of een gezamenlijke vergoeding kan dat oplossen. Landen zonder veel opslagcapaciteit betalen dan mee voor de buffer die zij in een crisis kunnen benutten. Tegelijk moet worden voorkomen dat iedere opgeslagen megawattuur als exclusief nationaal bezit wordt behandeld. Dat zou de markt opdelen, grensoverschrijdende handel verzwakken en juist hogere prijzen veroorzaken.
De omgekeerde rekensom begint bij de winterprijs
Voor een commerciële partij is niet alleen de aankoopprijs belangrijk. Zij betaalt ook opslagcapaciteit, financiering en mogelijk de kosten van verplichte zekerheid. De omgekeerde vraag luidt daarom: welke winterprijs is nodig om zonder subsidie quitte te spelen?
Bij een zomeraankoop van €80 per megawattuur, €5 opslagkosten en 5 procent jaarlijkse financieringskosten gedurende zes maanden is het break-evenniveau €87 per megawattuur. De berekening is €80 plus €5 plus €80 maal 5 procent maal een halfjaar. Pas boven dat niveau ontstaat ruimte voor overige risico's en winst. Als de verwachte winterprijs €75 is, is het commerciële verlies dus niet het gevolg van onwil, maar van een negatieve opslagmarge.
Een verplichting kan dat verlies over de klantenportefeuille spreiden, maar verandert de formule niet. De overheid kan het risico verlagen met vroegtijdige veilingen, verhandelbare verplichtingen of een minimumvergoeding. Iedere garantie verschuift echter een deel van het prijsrisico terug naar de publieke sector. Daarom moet vooraf vaststaan wie profiteert wanneer gas later duurder wordt en wie het verlies draagt wanneer de winterprijs lager uitvalt.
Drie paden laten zien waar de rekening terechtkomt
De komende jaren zijn geen betrouwbare voorspelling van gasprijzen, geopolitiek of winterweer. Wel kan een gevoeligheidsanalyse laten zien welke combinatie doorslaggevend is. De module gebruikt per winter het resterende publieke vulgat in terawattuur en het nettoverlies per megawattuur. De uitkomst is simpelweg beide getallen vermenigvuldigd met één miljoen.
In het pad waarin de marktprikkel herstelt, daalt het publieke gat van 15 terawattuur in winter 2027/2028 naar 5 terawattuur in 2029/2030 en daalt het nettoverlies van €12 naar €8 per megawattuur. De jaarlijkse rekening zakt dan van €180 miljoen naar €40 miljoen. Bij gedeelde verantwoordelijkheid daalt het gat langzamer en loopt de rekening van €225 miljoen naar €120 miljoen. In het scenario waarin de overheid de belangrijkste achtervang blijft, blijft het gat 22 terawattuur en stijgt het verlies per megawattuur van €15 naar €18. De rekening loopt dan op van €330 miljoen naar €396 miljoen.
Dit zijn redactionele aannames, geen kansen en geen ramingen. De cijfers laten vooral zien dat de juridische naam van de regeling minder belangrijk is dan twee variabelen: hoeveel volume de markt niet uit zichzelf opslaat en hoeveel verlies per megawattuur overblijft. Een kleine verbetering van beide kan meer opleveren dan een groot debat over de formele eigenaar van de voorraad.
Een plicht kan werken maar alleen met een Europese rekening
De sterkste tegenwerping is dat een leveranciersplicht te veel vertrouwen stelt in bedrijven die bij schaarste juist financiële problemen kunnen krijgen. Dat is plausibel. Een leverancier met lage marges moet kapitaal vastzetten in voorraad en kan tegelijk onderpandverplichtingen op derivaten zien stijgen. Zonder toezicht, zekerheden en overdraagbare certificaten kan een opslagplicht het systeem kwetsbaarder maken in plaats van sterker.
Daar staat tegenover dat de huidige constructie eveneens een zwakke prikkel bevat. Als commerciële partijen weten dat de overheid uiteindelijk moet vullen, blijft het aantrekkelijk om het aankooprisico zo lang mogelijk te vermijden. Een vooraf vastgelegde minimumverantwoordelijkheid maakt die impliciete garantie kleiner en geeft de overheid ruimte om zich te beperken tot een echte crisisreserve.
Het oordeel is daarom voorwaardelijk positief. Een leveranciersplicht kan de verantwoordelijkheid beter verdelen, mits kleine aanbieders voorraadcertificaten kunnen kopen, de toezichthouder controleert of de buffer werkelijk beschikbaar is en Europese afnemers meebetalen aan grensoverschrijdende leveringszekerheid. Zonder die voorwaarden wordt de rekening slechts verplaatst van een publieke heffing naar het energiecontract en kan concurrentie afnemen.
Doorslaggevend is niet of op papier de staat of de leverancier betaalt. Doorslaggevend is of het resterende vulgat vóór de zomer kleiner wordt zonder dat de risicopremie voor klanten oploopt. Het oordeel verandert wanneer de definitieve regeling geen Europese kostendeling bevat, leveranciers de kosten niet transparant hoeven te maken of aantoonbaar meer aanbieders uit de markt verdwijnen. Dan is de nieuwe verantwoordelijkheid vooral een andere route naar dezelfde rekening.
Archieffoto (2019): minister Stientje van Veldhoven. Foto: Global Entrepreneurship Summit / Martijn Beekman, publiek domein, via Wikimedia Commons.
Opmerkingen